Komentarz do art. 164 Konstytucji RP

23.05.2012, 13:34, Anna Rakowska-Trela

Art. 164.
1. Podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina.
2. Inne jednostki samorządu regionalnego albo lokalnego i regionalnego określa ustawa.
3. Gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego.

 


1. Konstytucja nie przesądza jednoznacznie struktury samorządu terytorialnego, pozostawiając te kwestie regulacji ustawowej. W art. 164 przewiduje jednak wieloszczeblowość tego samorządu, wprowadzając obowiązek istnienia co najmniej dwóch jego szczebli. Wprost stanowi, że jednym ze szczebli obligatoryjnych ma być szczebel gminny, drugim – szczebel regionalny (nie używając na jego określenie konkretnej nazwy), przy czym gminę określono jako jednostkę o charakterze podstawowym, przyznając jej prawo do wykonywania wszystkich zadań samorządu terytorialnego, niezastrzeżonych dla innych jego jednostek. Jednocześnie w art. 164 ust. 2 ustrojodawca przewidział możliwość tworzenia innych jeszcze – poza dwoma obligatoryjnymi – szczebli samorządu lokalnego lub regionalnego. Dla realizacji dyspozycji konstytucyjnej wystarczyłoby więc utworzenie – obok gminnego – jednego jeszcze szczebla samorządu terytorialnego o charakterze regionalnym. Ustawodawca jednak zdecydował się na utworzenie trzech szczebli samorządu terytorialnego: gminnego i powiatowego jako samorządu lokalnego oraz wojewódzkiego jako samorządu regionalnego. Gmina, powiat i województwo samorządowe stanowią odrębne, niezależne i niepodporządkowanie względem siebie jednostki samorządu terytorialnego.


2. Samorząd gminny jako jedyny został wprost wymieniony i nazwany w ustawie zasadniczej, gmina jest więc instytucją konstytucyjną. Ustrojodawca określił jednocześnie gminę mianem podstawowej jednostki samorządu terytorialnego. Przyjmuje się, że szczególna konstytucyjna pozycja gminy wynika z faktu, że gmina była jedynym szczeblem samorządu terytorialnego, istniejącym w czasie prac nad Konstytucją. W związku z tym przyjąć można, że prawne znaczenie i charakter gminy były już ustalone, a samo pojęcie gminy stanowiło dla autorów ustawy zasadniczej pojęcie zastane. Po drugie natomiast gmina pełni podstawową rolę w realizacji wyrażonej w art. 15 ust. 1 Konstytucji zasady decentralizacji administracji publicznej.


3. Konstytucja nie dookreśla jednoznacznie, na czym polega podstawowy charakter gminy. Założenie to więc, wspólnie z 15 Konstytucji, uznać należy za dyrektywę dla interpretacji przepisów ustawy zasadniczej, odnoszących się do wszystkich szczebli samorządu, zakładającą pewne „uprzywilejowanie” gminy.


4. To, że gminy są jedynymi jst, których istnienie Konstytucja przewiduje wprost nie oznacza gwarancji dla istnienia (i granic) konkretnych gmin, ani też prawa obywatela do określonej gminy, której istnienie i granice nie mogłyby podlegać zmianom. Z zasady podstawowego charakteru gminy nie wynika też, by kwestie jej granic musiały być regulowane przy zastosowaniu podwyższonych wymagań co do rangi w hierarchii źródeł prawa w porównaniu z innymi jednostkami samorządu terytorialnego. Możliwe jest więc odesłanie do uregulowania aktem wykonawczym kwestii bytu i granic poszczególnych gmin. Niemożliwe jest jednak samodzielne „zrzeczenie się” przez gminę swojego terytorium ani też jej samorozwiązanie. Inne podziały terytorium państwa (zarówno te o charakterze zasadniczym, jak i specjalnym) nie powinny przecinać granic gmin.


5. Zasada podstawowego charakteru gminy ma także wymiar kompetencyjny, który przede wszystkim znajduje wyraz w art. 164 ust. 3, przewidującym domniemanie wykonywania zadań samorządu terytorialnego na rzecz gmin. Postanowienie to pozostaje w związku z wyrażonym w art. 163 ogólnym domniemaniem zadań publicznych na rzecz samorządu terytorialnego i budzi takie same kontrowersje w świetle art. 7 Konstytucji (zob. uwaga 2 do art. 163). Należy przyjąć, że jedynie gdyby istniał katalog enumeratywnie wymieniający zadania samorządu terytorialnego, to w ramach takiego katalogu mogłoby obowiązywać domniemanie na rzecz gminy. W jego braku art. 164 ust. 3 może być traktowany jedynie jako postulat wobec ustawodawcy, by tworzenie nowych szczebli samorządu czy zmiany w zakresie ich kompetencji nie prowadziły do ograniczania zadań gmin, a także jako dyrektywa interpretacyjna dla przepisów ustawowych, dotyczących zadań samorządu terytorialnego poszczególnych szczebli. Pełni więc tym samym funkcję ochronną w przypadku prób ingerencji w sferę zadań gmin. Założenie podstawowego charakteru gminy nie jest jednak absolutne i może zostać ograniczone. Ingerencja ta oczywiście nie może być nadmierna w stosunku do wyrażonych w Konstytucji zasad, odnoszących się do samorządu terytorialnego.


6. Pozostałe szczeble samorządu terytorialnego to powiat i województwo, które, wnioskując a contrario z art. 164 ust. 1 w związku z art. 164 ust. 2 Konstytucji, nie mają charakteru podstawowego. Powiat nie ma umocowania konstytucyjnego. Województwo natomiast jest jedynym szczeblem samorządu regionalnego, rozumianym jako największa jednostka terytorialna w państwie, wyposażona w organy pochodzące z wyboru i usytuowana między władzami lokalnymi a centralnymi. Do wprowadzenia samorządu regionalnego obliguje Konstytucja, choć nie wymienia województw jako jednostek samorządu regionalnego. W tym zakresie gwarancje konstytucyjne są więc ograniczone o tyle, że przewidują tylko konieczność istnienia samorządu na szczeblu regionalnym, nie determinując jednak jego nazwy.
 

 
« Wstecz


Dyskusja: "Komentarz do art. 164 Konstytucji RP"
Data: Nazwa: Komentarz:
- Nie ma żadnych komentarzy -
Dodaj komentarz | Wyświetlić wszystkie komentarze