Komentarz do art. 95 Konstytucji RP

23.05.2012, 13:05, Anna Rakowska-Trela

Art. 95
1. Władzę ustawodawczą w Rzeczypospolitej Polskiej sprawują Sejm i Senat.
2. Sejm sprawuje kontrolę nad działalnością Rady Ministrów w zakresie określonym przepisami Konstytucji i ustaw.
 


1. Obowiązująca Konstytucja w zakresie określenia koncepcji władzy ustawodawczej kontynuuje rozwiązania wprowadzane stopniowo od chwili przyjęcia tzw. noweli kwietniowej w 1989 r. Punktem wyjścia dla nich jest wyrażona w art. 10 ustawy zasadniczej zasada podziału władzy (zob. komentarz do art. 10), która znajduje rozwinięcie w dalszych przepisach konstytucyjnych, w tym w zakresie władzy ustawodawczej, m.in. w art. 95.


2. Komentowany artykuł, stanowiąc, że władzę ustawodawczą w RP sprawują Sejm i Senat, powtarza zasadę dwuizbowości, wyrażoną już w art. 10. Istota systemu dwuizbowego polega na tym, że w sprawowaniu władzy ustawodawczej - w wewnątrzparlamentarnej dyskusji -uczestniczą dwie izby. Różne może być natomiast pochodzenie każdej z izb, różnić się mogą także ich funkcje.


3. W doktrynie nie rozstrzygnięto, jaki jest charakter polskiej dwuizbowości, tj. czy Konstytucja powołuje dwuizbowy parlament, czy też dwa organy predestynowane do pełnienia funkcji ustawodawczej. Pojawiają się także głosy (które jednak należy odrzucić z uwagi na brzmienie art. 10 i 95 ust. 1 Konstytucji), że wyłącznym organem ustawodawczym jest Sejm, który na swoją odpowiedzialność uchwala ustawy – z udziałem Senatu.


4. W komentowanym artykule Konstytucja wymienia dwie najważniejsze funkcje izb parlamentu: ustawodawczą (przypisując ją zarówno Sejmowi, jak i Senatowi) oraz kontrolną (przyznając ją wyłączne Sejmowi). Nie są to wszystkie funkcje parlamentu, wyróżniane w nauce prawa, gdzie wymienia się nadto najczęściej funkcję ustrojodawczą (zaliczaną niekiedy do zakresy funkcji ustawodawczej) oraz kreacyjną.


5. Funkcja ustawodawcza polega na stanowieniu abstrakcyjnych i generalnych reguł postępowania, których zakres zarówno podmiotowy, jak i przedmiotowy jest nieograniczony, które mają charakter powszechnie obowiązujący na obszarze RP i najwyższą zaraz po Konstytucji rangę wśród źródeł prawa krajowego. Ustrojodawca nie dookreślił jednocześnie materii ustawodawczej, tj. spraw które powinny być regulowane w drodze ustawy, traktując „ustawę” jako pojęcie zastane. Uchwalając ustawy izby parlamentu każdorazowo więc decydują o jej zakresie i mogą przejmować poszczególne sprawy do regulacji ustawowej.


6. Stanowiąc o władzy ustawodawczej ustrojodawca w art. 95 ust. 1 przypisał jej sprawowanie Sejmowi i Senatowi. Przepis ten nie daje podstaw do rozróżnienia pozycji obu izb w jej wykonywaniu i na sformułowanie tezy o nierównorzędności izb w zakresie ustawodawstwa.


7. Sejmowi Konstytucja przypisuje sprawowanie funkcji kontrolnej wobec egzekutywy. W nauce prawa konstytucyjnego nie sformułowano jednolitego pojęcia kontroli parlamentarnej. Najczęściej przyjmuje się, że polega ona przede wszystkim na zbieraniu informacji celem ustalenia faktów i sformułowania ocen na ich temat, co ma stanowić mechanizm gwarantujący obywatelom dostęp do informacji publicznej – za pośrednictwem swoich przedstawicieli. Stanowi ona podstawę do podejmowania innych działań, takich jak np. egzekwowanie odpowiedzialności politycznej. Zaznacza się także, że obecnie kontrola nie kończy się jedynie na sformułowaniu oceny, a ewoluuje w stronę podejmowania na jej podstawie działań władczych wobec kontrolowanych organów, a nawet współuczestniczenia w podejmowaniu przez nie decyzji. Opierając się na konstrukcji sformułowanej w doktrynie stwierdzić należy, że proces kontroli parlamentarnej obejmuje cztery fazy: zbieranie informacji, ich przetwarzanie, sformułowanie oceny (aprobaty albo dezaprobaty), a także niekiedy wyrażenie na tej podstawie politycznego stanowiska albo wiążącej decyzji.


8. Odnosząc się do podmiotowego zakresu kontroli, Konstytucja wskazuje, że podlega jej Rada Ministrów, którą należy rozumieć szeroko, jako obejmującą także poszczególnych jej członków oraz podległe jej organy administracji rządowej. Kontrola ta nie jest przy tym ograniczona do rządu aktualnie urzędującego. Kontroli podlega całokształt działalności egzekutywy (nie wyłączając aktywności rządu w zakresie jego działalności w ramach UE) i w tym sensie przyjmuje się, że jest ona nieograniczona. Ograniczenie działalności kontrolnej odnosi się natomiast do jej aspektu przedmiotowego. Powinna ona być bowiem wykonywana jedynie przy wykorzystaniu środków i metod, które zostały w tym celu przypisane Sejmowi w Konstytucji i ustawach. Art. 95 ust. 2 nie może stanowić samodzielnej i wyłącznej podstawy dla podejmowania działań kontrolnych, powinny one opierać się na konkretnych upoważnieniach, wynikających zarówno z innych przepisów Konstytucji, jak i z ustaw. Sejmowi – jak i innym organom władzy publicznej – przysługują bowiem tylko takie środki, jakie zostały wyraźnie przewidziane w Konstytucji i ustawach. Dookreślając zakres i formy sprawowania kontroli parlamentarnej ustawodawca nie może przewidywać ingerencji w kompetencje władzy wykonawczej w stopniu naruszającym zasadę podziału i równoważenia się władzy. Należy także zaznaczyć, że kontrola ta, zgodnie z art. 95 ust. 2 Konstytucji, odnosi się jedynie do jednego z dwóch członów władzy wykonawczej, nie obejmując Prezydenta. Takie rozwiązanie tłumaczy się szczególną pozycją Prezydenta jako gwaranta ciągłości władzy państwowej i najwyższego reprezentanta państwa, a także instytucją kontrasygnaty, polegającą m.in. na przejmowaniu odpowiedzialności politycznej za akty głowy państwa przez Prezesa Rady Ministrów. Nie można jednak tracić z pola widzenia pewnych mechanizmów, które zakładają podejmowanie pewnych działań kontrolnych przez parlament wobec Prezydenta, jak choćby stawianie go w stan oskarżenia przed Trybunałem Stanu przez Zgromadzenie Narodowe (zob. Komentarz do art. 145).


9. Kontrolę nad egzekutywą sprawuje Sejm bez udziału Senatu. Sejm jako podmiot sprawujący kontrolę został przywołany w szerokim znaczeniu, obejmującym nie tylko działalność in pleno, ale także komisje sejmowe, czy posłów, którzy indywidualnie wykonują czynności kontrolne wobec rządu i administracji rządowej. W wykonywaniu tej funkcji należy dostrzegać – wywodzącą się z przedstawicielskiego charakteru Sejmu – społeczno-polityczną kontrolę sprawowaną przez samego suwerena w państwie demokratycznym, czy egzekutywa realizuje cele przez tegoż suwerena nakreślone zgodnie z jego wolą.


10. W nauce prawa dostrzega się zjawisko wyodrębniania się także kompetencji kontrolnych Senatu. Wywodzi się ją m.in. z tezy o nierozerwalności funkcji ustawodawczej i kontrolnej przy rozpatrywaniu rządowych projektów ustaw. Skoro zaś Senat uczestniczy w sprawowaniu funkcji ustawodawczej, tym samym dokonując oceny projektu ustawy, zasięga także informacji i ocenia działalność Rady Ministrów. Dostrzega się także podstawy do samoistnego wykonywania przez Senat pewnych działań kontrolnych, którymi miałyby być przedstawicielski, równorzędny wobec Sejmu charakter tej izby, a także utrzymanie zasady dwuizbowości. Z zasad tych miałoby wynikać prawo Senatu do sprawowania kontroli nad Radą Ministrów, rozumianej jako prawo do zasięgania informacji i formułowania ocen społecznych i politycznych, ale nie do podejmowania działań władczych i formułowania decyzji, dla nich bowiem musi istnieć wyraźna podstawa konstytucyjna lub ustawowa. Wymienione zasady konstytucyjne dają podstawę ustawodawcy dla przypisania Senatowi także pewnych kompetencji o charakterze kontrolnym. Powinny one jednak być „słabsze” od kompetencji o tym charakterze przyznanych Sejmowi. Senat też nie powinien wyłącznie na ich podstawie domniemywać istnienia swoich uprawnień w tym zakresie. Wydaje się jednak, że taka interpretacja, nawet jeśli opiera się na rozumieniu kontroli jako prawa do zasięgania informacji i formułowania ocen, stoi w opozycji do literalnej wykładni art. 95 Konstytucji.
 

 
« Wstecz


Dyskusja: "Komentarz do art. 95 Konstytucji RP"
Data: Nazwa: Komentarz:
- Nie ma żadnych komentarzy -
Dodaj komentarz | Wyświetlić wszystkie komentarze