Zasady prowadzenia kampanii wyborczych w Polsce (współautorka: dr Anna Chmielarz)

18.09.2011, 11:47, Anna Rakowska-Trela

W polskim prawie wyborczym brak jest legalnej definicji kampanii wyborczej. Tym samym aby ustalić, czym jest kampania wyborcza, warto sięgnąć do dorobku nauki prawa. Najszerzej rzecz ujmując, kampania wyborcza postrzegana może być jako całokształt przedsięwzięć wyborczych podejmowanych w czasie, miejscu i formie wyraźnie określonych prawem...


W polskim prawie wyborczym brak jest legalnej definicji kampanii wyborczej. Tym samym aby ustalić, czym jest kampania wyborcza, warto sięgnąć do dorobku nauki prawa. Najszerzej rzecz ujmując, kampania wyborcza postrzegana może być jako całokształt przedsięwzięć wyborczych podejmowanych w czasie, miejscu i formie wyraźnie określonych prawem . Kampania wyborcza jest tym samym „wyodrębnioną fazą procesu wyborczego, obejmującą okres od ogłoszenia decyzji o przeprowadzeniu wyborów do ściśle określonego momentu poprzedzającego głosowanie” . Jest to więc czas, w którym można podejmować ze skutkiem prawnym czynności określone w ustawie, związane z tworzeniem komitetów wyborczych, zgłaszaniem i rejestracją kandydatów, a także gromadzeniem funduszy na kampanię. W czasie kampanii prowadzi się także agitację wyborczą, będącą skoordynowanym staraniem, by osiągnąć ściśle określony cel: wybranie kandydata na dany urząd , poprzez podejmowanie działań zmierzających do uzyskania jak najlepszego wyniku w wyborach, w prawnie określonych formach i w urzędowo ustalonym czasie. Agitacja w kampanii wyborczej to „propagowanie określonych poglądów, idei, haseł, w celu zwiększeniu grona zwolenników danej sprawy, a przede wszystkim w celu uzyskania aprobaty społecznej”, wyrażającej się w wyborach w pozyskanych głosach . Tak rozumiana kampania ma w praktyce zarówno aspekt pozytywny (zabiegi na rzecz zwiększenia szans konkretnych kandydatów lub partii politycznych) oraz negatywny (zabiegi na rzecz zmniejszenia szans rywali).
Kampania wyborcza – obok oczywiście samego aktu głosowania oraz ogłaszania wyników wyborów – jest jednym z najważniejszych elementów wyborów powszechnych. W trakcie kampanii ugrupowania kandydujące w wyborach starają się zyskać dla swoich kandydatów poparcie jak największej części wyborców. Kampania służy jednak także bliższemu poznawaniu przez obywateli kandydatów startujących w wyborach i ich programów oraz rozpoznawaniu przez partie polityczne aktualnych problemów społecznych oraz dostosowywaniu do nich swoich programów.
Kampania wyborcza jest jednocześnie okresem bardzo intensywnej rywalizacji politycznej: kandydaci i ugrupowania polityczne spierają się nie tylko w mediach, ale także bezpośrednio kontaktują się z wyborcami, przedstawiając im swoje zalety i równocześnie wady przeciwników. Szukają przy tym coraz to nowszych, bardziej nowoczesnych i skutecznych, niepraktykowanych jeszcze przez innych, metod dotarcia do wyborcy. Z uwagi właśnie na intensywność rywalizacji politycznej w kampanii wyborczej ustawodawca zdecydował się określić jej granice, których przekroczenie stanowi naruszenie prawa i często pociąga za sobą sankcje: finansowe, może być uznane za wykroczenie, a nawet przestępstwo. Granice te mają też znaczenie o tyle, że w tym samym okresie, w którym toczy się kampania wyborcza, rozumiana jako rywalizacja uczestników wyborów, mają także miejsce działania o charakterze organizacyjno-informacyjnym, związane z wyborami, takie jak: podawanie do wiadomości publicznej obwieszczeń związanych z wyborami, organizacja samego głosowania, przygotowywanie lokali wyborczych, sporządzanie spisów wyborców i konieczne jest, by te czynności przebiegały bezproblemowo.
Ustawodawca polski zdecydował się więc na ujęcie w ramy prawne kampanii poprzedzających wszystkie wybory odbywające się w Polsce. Regulację taką zawiera więc w Rozdziale 11 (art. 85-94) ustawa z 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej , ustawa z 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej (także w Rozdziale 11, art. 76b-83b), w Rozdziale 10 (art. 73-82) ustawa z 23 stycznia 2004 r. Ordynacja wyborcza do Parlamentu Europejskiego , w Dziale I, Rozdziale 11 ustawa z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz w rozdziale 4 (art. 23-25) ustawa z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta . Ustawodawca w regulacjach tych określił czas prowadzenia kampanii wyborczej, dopuszczalne formy i miejsca, w których można kampanię prowadzić. Te zagadnienia będą stanowiły przedmiot zainteresowania niniejszego referatu. Ponieważ jednak problemów związanych z prowadzeniem kampanii jest niezwykle dużo, a rozmiary opracowania nie pozwalają przedstawić wszystkich, pozwoliłyśmy sobie dokonać pewnej ich selekcji. Omówimy te rozwiązania, które wydają nam się najistotniejsze z punktu widzenia najważniejszych aktorów kampanii wyborczej, czyli biorących w nich udział ugrupowań i kandydatów, te, które stwarzają ramy ich kontaktu z wyborcami. Pominiemy jednocześnie zagadnienia związane z finansowaniem kampanii, bo mimo że mają one istotne znaczenie dla prawidłowego funkcjonowania sceny politycznej w sposób wolny od nacisków, to jednak nie mają bezpośredniego przełożenia na przebieg kampanii z punktu widzenia obserwującego ją wyborcy.
Zanim jednak przystąpimy do omawiania wymienionych zagadnień, trzeba wskazać kto w kampanii wyborczej może brać udział, kwestia ta ma bowiem znaczenie dla samego przebiegu kampanii. W tym zakresie, precyzując postanowienie art. 100 ust. 1 Konstytucji, wskazującego, że kandydatów na posłów i senatorów mogą zgłaszać partie polityczne i wyborcy, Ordynacja do Sejmu i Senatu wskazuje, że w ich imieniu czynności wyborcze wykonują – w tym też na zasadzie wyłączności prowadzą kampanię wyborczą – komitety wyborcze (art. 95 Ordynacji). Podobną regulację zawierają pozostałe ustawy wyborcze: ustawa o wyborze Prezydenta stanowi, że komitet wyborczy tworzą wyborcy w celu zgłoszenia kandydata na Prezydenta i prowadzenia na jego rzecz kampanii na zasadzie wyłączności (art. 40a ust. 1) , zaś Ordynacja wyborcza do PE wskazuje w art. 48, że czynności wyborcze wykonują komitety wyborcze, w tym też na zasadzie wyłączności prowadzą kampanię wyborczą. Również samorządowe ustawy wyborcze przyjmują zasadę wyłączności prowadzenia kampanii wyborczej przez komitety wyborcze: Ordynacja do rad gmin w art. 64b, zaś ustawa o wyborze wójta wprowadza tę zasadę pośrednio, poprzez zawarte w art. 2 ust. 2 odesłanie do odpowiedniego stosowania w sprawach nieuregulowanych Ordynacji do rad gmin.
W kampanii wyborczej w Polsce biorą więc udział, na zasadzie wyłączności, komitety wyborcze, działające, w zależności od rodzajów wyborów, odpowiednio na rzecz kandydatów lub list kandydatów . Muszą one więc prowadzić ją w sposób zgodny z regułami zawartymi w ustawach wyborczych. Po pierwsze więc, kampania musi być prowadzona w czasie wskazanym przez ustawodawcę. Tu ustawy wyborcze są zgodne: kampania rozpoczyna się w dniu zarządzenia wyborów, kończy zaś na 24 godziny przed dniem wyborów . Ordynacje stanowią jednocześnie, że czynności podjęte przez komitety przed dniem zarządzenia wyborów są nieważne. Ta sankcja odnosić się jednak oczywiście może jedynie do tych czynności, które mogą wywoływać jakiekolwiek skutki prawne, jak np. zbieranie podpisów, rejestracja kandydatów. Nie odnosi się natomiast do czysto politycznych działań podejmowanych w związku z wyborami (nie da się bowiem mówić o „nieważnie” rozdanych ulotkach, czy powieszonych plakatach). Jednocześnie ustawy wyborcze nie zawierają przepisów, które penalizowałyby takie działania. Tym samym stwierdzić należy, że prowadzenie agitacji przed zarządzeniem wyborów na rzecz określonych, przyszłych kandydatów przez partie polityczne czy inne organizacje społeczne (nie przez komitety wyborcze, bo komitety wyborcze mogą być rejestrowane dopiero po zarządzeniu wyborów) jest z punktu widzenia ordynacji wyborczych przedwczesne i niepożądane. Taką ocenę wyraziła zresztą także Państwowa Komisja Wyborcza , wskazując, że „prowadzenie agitacji na rzecz kandydatów i list kandydatów zamierzających uczestniczyć w wyborach powinno się odbywać wyłącznie w ramach kampanii wyborczej” oraz że „podmioty zamierzające uczestniczyć w wyborach powinny […], przed zarządzeniem wyborów, powstrzymać się od agitacji wyborczej na rzecz przyszłych kandydatów zważywszy też na fakt, iż wyłączność na prowadzenie kampanii wyborczej posiadają komitety wyborcze”, podkreślając, że „utworzenie komitetu wyborczego możliwe jest dopiero po zarządzeniu wyborów” .
Także przed odbywającymi się w czerwcu i lipcu 2010 roku wyborami Prezydenta RP, PKW zauważyła, że „z niepokojem dostrzega prowadzenie - przez osoby mniej lub bardziej oficjalnie promowane przez różne środowiska lub partie polityczne, reprezentujące wszystkie strony sceny politycznej - takich działań, które co prawda z przedstawionych wyżej względów formalnych nie mogą być uznane za kampanię wyborczą sensu stricto, poddaną wszelkim rygorom przepisów Ordynacji, ale które mają wszelkie cechy działań kampanijnych, […] zachowania noszące od strony materialnej cechy charakterystyczne dla klasycznej kampanii wyborczej, to jest organizowanie spotkań i wystąpień, podczas których zarówno ich organizatorzy, jak i główni bohaterowie, w sposób bezpośredni określają te kontakty mianem mitingów wyborczych lub spotkań z kandydatami na Prezydenta RP, budowanie stron internetowych, na których określone osoby występują jako kandydaci na Prezydenta, etc”. Pokreśliła jednocześnie, że „dwudziestoletni już okres budowania demokratycznego państwa prawa dostarczył należytej miary doświadczeń, która powinna ułatwić klasie politycznej wytyczenie granicy pomiędzy działaniami korzystającymi z konstytucyjnej ochrony swobody działalności partii politycznych i innych wolności konstytucyjnych, w tym wolności słowa, które nie mogą być ograniczane przepisami ustawy, a działaniami o charakterze czysto agitacyjnym, nakierowanym na instrumentalne obejście przepisów Ordynacji” .
Jednak z uwagi na brak sankcji za podejmowanie tego typu działań, a jednocześnie fakt, że promocja własnych liderów i programów mieści się w statutowej, „codziennej” działalności partii politycznych, nie sposób wyeliminować zachowania stanowiące przejaw kampanii jeszcze przed jej rozpoczęciem. W tym zakresie aktualne wydaje się powtarzane przez polityków i publicystów powiedzenie, iż kolejna kampania wyborcza rozpoczyna się zaraz po zakończeniu poprzedniej.
Inaczej rysuje się kwestia okresu po zakończeniu kampanii wyborczej do chwili zakończenia głosowania w wyborach. Ten czas w nauce prawa, w przeciwieństwie do omówionego wcześniej okresu „międzywyborczego”, zwany jest ciszą wyborczą. Już samo nadanie mu takiej nazwy wskazuje na konieczność powstrzymywania się od podejmowania agitacji wyborczej. Rzeczywiście, ustawy wyborcze są tu zgodne i jednolicie zakazują od chwili zakończenia kampanii wyborczej do zakończenia głosowania zwoływania zgromadzeń, organizowania pochodów i manifestacji, wygłaszania przemówień, rozdawania ulotek, a także prowadzenia w inny sposób agitacji na rzecz kandydatów lub list kandydatów. Ustawy wyborcze zakazują także podawania w tym czasie do wiadomości publicznej wyników przedwyborczych badań opinii publicznej, dotyczących przewidywanych zachowań wyborczych i wyniku wyborów. Naruszenie tych zakazów powoduje odpowiedzialność na podstawie przepisów karnych.
Ratio legis tych regulacji wywodzi się z przekonania, że wyborcy muszą dysponować czasem na spokojne podjęcie ostatecznej decyzji wyborczej, w warunkach wolnych od presji, jaką wywołuje kampania wyborcza, która jest przecież w ostatnich dniach poprzedzających wybory najintensywniejsza. Ponadto wskazuje się, że cisza wyborcza podkreśla znaczenie samego aktu głosowania .
O ile jednak nie budzą wątpliwości przesłanki wprowadzenia przez ustawodawcę ciszy wyborczej i obowiązywanie w tym czasie ogólnego zakazu prowadzenia agitacji wyborczej, o tyle kwalifikacja już konkretnych zachowań jako naruszających lub nienaruszających ciszę wyborczą budzi w praktyce wątpliwości. Związane jest to z jednej strony z szybko postępującym rozwojem możliwych metod prowadzenia kampanii, w tym też w formie elektronicznej, ale także z pomysłowością komitetów wyborczych i sięganiem przez nie po coraz to nowe metody prowadzenia kampanii.
Zakaz ten – co wydawać się powinno oczywiste – nie wyłącza możliwości organizacji w okresie ciszy wyborczej imprez o charakterze niepolitycznym. Jak wyjaśniła przed ostatnimi wyborami prezydenckimi PKW, „zakaz zwoływania zgromadzeń, organizowania pochodów, wygłaszania przemówień nie dotyczy imprez o charakterze kulturalnym, sportowym, religijnym oraz innych, niemających charakteru agitacji wyborczej. Jeżeli zatem termin tego typu imprezy zbiegnie się z okresem trwania tzw. >>ciszy wyborczej<<, lecz impreza ta nie będzie miała charakteru politycznego i nie będzie zawierała żadnych elementów agitacyjnych, to jej organizacja w tym czasie jest dopuszczalna” .
Niedopuszczalne jest natomiast „noszenie w dniu głosowania przez członków komisji wyborczych w czasie wykonywania czynności w dniu głosowania elementów ubioru nawiązujących do symboli organizacyjnych reprezentowanej przez nich partii politycznej”, gdyż „członkowie komisji wyborczych, a także mężowie zaufania nie mogą swoim strojem i zachowaniem eksponować swojej przynależności partyjnej używając m.in. elementów ubioru identyfikowanych powszechnie z konkretną partią bądź organizacją” . Problem ten w praktyce dotyczył przede wszystkim członków obwodowych komisji wyborczych (czyli tych, które bezpośrednio przeprowadzają głosowanie) reprezentujących KW Samoobrona RP i noszenia przez nich biało-czerwonych krawatów . Udzielając odpowiedzi co do dopuszczalności takiego zachowania w dniu wyborów, PKW słusznie stwierdziła, że „krawaty te są powszechnie znanym znakiem identyfikującym, świadczącym o przynależności do partii Samoobrona RP. Potwierdzeniem tego faktu jest noszenie omawianego krawata przez liderów, działaczy i innych członków partii w czasie Konwencji Wyborczej, uroczystości oraz oficjalnych wystąpień” oraz, że „w odbiorze społecznym demonstrowanie przynależności partyjnej przez członków komisji wyborczych jest w sposób jednoznaczny traktowane jako forma agitacji wyborczej, zaś ustawowy zakaz prowadzenia takiej agitacji w lokalu wyborczym w dniu głosowania jest jasny i ma charakter kategoryczny” .
Innym problemem okazała się być kwestia poruszania się w czasie ciszy wyborczej pojazdów, na których umieszczono materiały wyborcze (plakaty). W tym zakresie PKW stwierdziła, że „po zakończeniu kampanii wyborczej, czyli na 24 godziny przed dniem wyborów i w dniu wyborów, przemieszczanie się pojazdów, na których umieszczono wyborcze materiały agitacyjne traktowane jest jako aktywna forma agitacji i naruszenie zakazu”, a użytkownik takiego pojazdu „obowiązany jest usunąć z pojazdu wyborcze materiały agitacyjne” . W praktyce okazało się jednak, że wiele pojazdów komunikacji publicznej, na których komitety wykupiły miejsce i umieściły swoje materiały wyborcze, poruszało się w czasie ciszy wyborczej mimo iż materiały te nie zostały usunięte.
W czasie tegorocznych wyborów prezydenckich pojawiła się ponadto kwestia dopuszczalności podejmowania w czasie ciszy wyborczej działań promujących kandydatów za pośrednictwem Internetu. Problem ten wiązał się z rozwojem i wzrostem popularności przede wszystkim portali społecznościowych, których użytkownicy wyrażali publicznie swoje preferencje lub nakłaniali do głosowania na preferowanego kandydata. W tym zakresie PKW wskazała, że „zakaz prowadzenia kampanii wyborczej w okresie tzw. ciszy wyborczej obejmuje również wszelką aktywność w Internecie. Oznacza to, że informacje mające nawet charakter agitacyjny umieszczone w Internecie [przed rozpoczęciem ciszy wyborczej – przyp. aut.] mogą w nim pozostać. W czasie ciszy wyborczej w Internecie można zamieszczać wyłącznie informacje niemające charakteru agitacji na rzecz kandydatów” .
Poza omówionymi granicami czasowymi, które wskazują kiedy można, a kiedy nie można prowadzić kampanię wyborczą, obowiązują także pewne ograniczenia co do formy i miejsc jej prowadzenia. Ustawy wyborcze są tu niemal zgodne. Odnośnie miejsc, w których prowadzenie kampanii nie jest dozwolone, wskazują, że zabronione jest prowadzenie kampanii wyborczej na terenie zakładów pracy lub instytucji publicznych w sposób i w formach zakłócających ich normalne funkcjonowanie. Zabronione jest też prowadzenie kampanii wyborczej na terenie jednostek wojskowych i innych jednostek organizacyjnych podległych Ministrowi Obrony Narodowej oraz w oddziałach obrony cywilnej, a także w skoszarowanych jednostkach podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych. Zabronione są także jakiekolwiek formy agitacji na terenie szkół podstawowych i gimnazjów wobec uczniów nieposiadających prawa wybierania . Co do zasady zabronione jest także prowadzenie kampanii na terenie urzędów administracji rządowej i administracji samorządu terytorialnego oraz sądów .
Odnośnie sposobów prowadzenia kampanii, ustawy wyborcze wskazują, że zabronione jest organizowanie w ramach prowadzonej kampanii wyborczej gier losowych i konkursów, w których wygranymi są nagrody pieniężne lub przedmioty o wartości wyższej niż wartość przedmiotów zwyczajowo używanych w celach reklamowych lub promocyjnych oraz że zabronione jest podawanie oraz dostarczanie, w ramach prowadzonej kampanii wyborczej, napojów alkoholowych nieodpłatnie lub po cenach sprzedaży netto możliwych do uzyskania, nie wyższych od cen nabycia lub kosztów wytworzenia . Naruszenie tych zakazów jest karalne.
Poszczególne ordynacje wprowadzają także wymogi co do sposobu i miejsc, w których mogą być umieszczane materiały wyborcze. Trzeba jednak nadmienić, że wszystkie zgodnie wskazują, że materiały wyborcze powinny posiadać oznaczenie od kogo (tj. od którego komitetu) pochodzą. Jest to istotne o tyle, że ustawodawca przewidział, że plakaty i hasła , których sposób umieszczenia może zagrażać życiu lub zdrowiu fizycznemu ludzi albo bezpieczeństwu mienia bądź w ruchu drogowym mogą być usunięte przez Policję lub straż miejską na koszt komitetu wyborczego, od którego pochodzą. Ponadto w razie umieszczenia materiałów wyborczych z naruszeniem przepisów lub nieusunięcia ich przez komitet w czasie 30 dni po dniu wyborów, wójt lub burmistrz (prezydent miasta) postanawia o ich usunięciu – także na koszt właściwych komitetów wyborczych.
Materiałów wyborczych nie można więc umieszczać – co oczywiste – w tych miejscach, w których zabronione jest w ogóle prowadzenie kampanii wyborczej. Poza tym ustawy wyborcze wskazują, że na ścianach budynków, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych i telekomunikacyjnych można umieszczać plakaty i hasła wyborcze wyłącznie po uzyskaniu zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości. Ponadto przyznają radom gmin prawo do wprowadzenia zakazu umieszczania plakatów lub haseł na niektórych budynkach publicznych, a także określonych częściach terenów publicznych, z przyczyn związanych z ochroną zabytków bądź środowiska. Wskazują także, że przy ustawianiu własnych urządzeń ogłoszeniowych dla celów prowadzenia kampanii wyborczej należy stosować obowiązujące przepisy porządkowe oraz że plakaty należy umieszczać w taki sposób, aby można je było następnie usunąć bez powodowania szkód. Interpretując te zasady PKW wskazała, że „zakaz umieszczania na ścianach budynków, ogrodzeniach, latarniach, urządzeniach energetycznych i telekomunikacyjnych plakatów i haseł wyborczych bez zgody właściciela lub zarządcy nieruchomości nie oznacza przyznania prawa do umieszczania takich plakatów na innych urządzeniach, niewymienionych w tym przepisie, stanowiących własność komunalną lub prywatną, bez potrzeby uzyskania zgody właściciela lub zarządcy”. Powołała się jednocześnie na obowiązujące przepisy prawa cywilnego, dotyczące własności i posiadania, podkreślając, że zakazują one korzystania z cudzej rzeczy bez zgody jej właściciela lub posiadacza. Jeżeli zaś chcący umieścić materiał wyborczy komitet natrafi na trudności w ustaleniu właściciela lub administratora, to wówczas może je umieścić, ale na żądanie tych podmiotów musi usunąć rozwieszone plakaty .
Osobnym zagadnieniem, związanym z zasadami prowadzenia i granicami kampanii wyborczej jest udział w niej parlamentarzystów i innych osób pełniących funkcje publiczne. W tym zakresie PKW niedawno, bo w 2009 r., jednoznacznie uznała wykorzystywanie przez osoby publiczne zajmowanych stanowisk lub pełnionych funkcji do prowadzenia kampanii wyborczej na rzecz określonych komitetów wyborczych i kandydatów za naruszenie prawa . Szczegółowo tym zagadnieniem zajęła się jednak już wcześniej, bo w 2001 r. Wówczas właśnie wskazała, że „ocena, czy działania posła lub senatora wykraczają poza zakres sprawowanego mandatu zależy od tego, czy konkretne działania i zachowania posła lub senatora zawierają elementy agitacji wyborczej na rzecz ugrupowania politycznego, komitetu wyborczego lub kandydatów uczestniczących w wyborach, nie wyłączając osoby samego posła lub senatora kandydującego w wyborach. Ze względu na to kryterium, działalność posła i senatora w okresie trwania kampanii wyborczej powinna podlegać samoocenie i samoograniczeniu, jak i ocenie danego komitetu wyborczego”. Uszczegóławiając takie stanowisko podkreśliła, że ewentualne publikacje posłów i senatorów ukazujące się w trakcie kampanii „ze względów prawnych i etycznych powinny być jednak wolne od promocji własnego ugrupowania politycznego uczestniczącego w wyborach i krytyki ugrupowań konkurencyjnych”. Jednocześnie partie powinny powstrzymywać się od rozpowszechniania w okresie kampanii wyborczej gadżetów z symbolem klubu parlamentarnego zbieżnym z symbolem partii lub ugrupowania uczestniczącego w wyborach albo z nazwą komitetu wyborczego.
W tych samych wyjaśnieniach PKW zajęła także stanowisko co do stron internetowych posłów i senatorów wskazując, że w okresie trwania kampanii wyborczej powinny być wolne od oznaczeń i treści wskazujących na prowadzenie agitacji wyborczej na rzecz określonej partii politycznej, ugrupowania, czy komitetu wyborczego uczestniczącego w wyborach. Jeżeli treść stron internetowych zawiera elementy agitacji wyborczej, wówczas odbywać się to może wyłącznie za zgodą komitetu wyborczego, na rzecz którego prowadzona jest agitacja wyborcza, a koszty z tym związane powinny być wykazane w wydatkach komitetu wyborczego. Odnosząc się z kolei do kwestii sprawozdań z działalności parlamentarzystów, PKW podkreśliła, że mają one „ścisły związek z wykonywaniem sprawowanego mandatu […]. Ze względów prawnych i etycznych sprawozdania te nie powinny być jednak wykorzystywane do agitacji wyborczej na rzecz określonej partii politycznej, czy komitetu wyborczego uczestniczącego w wyborach”. Choć omawiane wytyczne zostały wydane w związku z toczącą się kampanią wyborczą do Sejmu i Senatu, to z uwagi na zbieżność regulacji w poszczególnych ordynacjach zachowują one aktualność także w odniesieniu i do innych rodzajów wyborów: do PE, Prezydenta i samorządowych. Ogólny wniosek jaki z nich płynie sprowadza się do stwierdzenia, że kandydujący posłowie, senatorowie, radni, wójtowie, burmistrzowie, czy prezydenci miast, a także starający się o reelekcję Prezydent RP ze względów prawnych oraz etycznych powinni wyraźnie w swojej działalności rozdzielać sprawowanie funkcji od działań podejmowanych w ramach kampanii jako kandydaci .
Kolejnym interesującym zagadnieniem, związanym z prowadzeniem kampanii wyborczej, jest podejmowanie przez różne podmioty działań na rzecz zwiększenia frekwencji w wyborach. Wypowiadając się w tej sprawie w 2007 r. PKW wskazała, że „prowadzenie akcji mającej wyłącznie na celu zachęcanie wyborców do udziału w głosowaniu w zarządzonych wyborach do Sejmu i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, bez preferowania jakichkolwiek list kandydatów na posłów i kandydatów na senatorów, nie stanowi kampanii wyborczej”. Jednocześnie jednak w takiej akcji „nie mogą być publicznie prezentowane osoby reprezentujące określone komitety wyborcze lub kandydujące w wyborach. Publiczny udział takich osób w planowanej akcji stanowiłby bowiem swoistą formę agitacji” . Podobnie PKW wypowiedziała się przed ostatnimi wyborami prezydenckimi, wskazując, że „media mogą w dniu wyborów informować o przebiegu wyborów oraz pokazywać głosujących kandydatów. Dopuszczalne jest także prezentowanie osób zachęcających do udziału w wyborach. Jednakże wypowiedzi tych osób nie mogą zawierać żadnych elementów agitacji na rzecz kandydatów. Wypowiedzi tych nie powinni jednak udzielać kandydaci na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, ani osoby wchodzące w skład tzw. sztabów kandydatów lub powszechnie kojarzone z danym kandydatem, gdyż może być to odbierane jako niedozwolona mobilizacja elektoratu tego kandydata” . Możliwość ta zresztą została w czasie kampanii prezydenckiej wykorzystana: przez cały okres kampanii, a także po jej zakończeniu, w czasie ciszy wyborczej – w tym też w dniu głosowania – emitowane były spoty zachęcające do udziału w wyborach. Nie występowali w nich jednak politycy ani też – co do zasady - inne osoby kojarzone z popierającym go ugrupowaniem. Choć trzeba zauważyć, że w jednym z prezentowanych spotów wystąpił popularny polski aktor Tomasz Karolak, który wcześniej ogłosił swoją przynależność do Komitetu Honorowego Bronisława Komorowskiego, jednego z kandydatów na urząd Prezydenta.
Inaczej jest natomiast z organizowaniem i udziałem w prawyborach: jak wskazała PKW, udział komitetów wyborczych w różnego rodzaju organizowanych przedwyborczych badaniach, w tym w tzw. prawyborach jest agitacją wyborczą, a zatem mają tu zastosowanie wszystkie zasady i rygory dotyczące prowadzenia i finansowania kampanii wyborczej .
Ostatnim wreszcie zagadnieniem, które należy podnieść jest sądowa ochrona kampanii wyborczej, a tym samym prawidłowości procesu wyborczego. Choć stanowi ona raczej formę ochrony prawidłowości kampanii niż wprost wskazuje na jej granice, to jednak jako postępowanie uruchamiane w czasie trwania kampanii stanowi także w praktyce jej element.
Obowiązujące ordynacje chronią prawdziwość informacji przekazywanych w czasie kampanii wyborczej, zakazując tym samym pośrednio rozpowszechniania informacji nieprawdziwych. Obowiązujące ordynacje różnie formułują tę ochronę. Ordynacja do Sejmu i Senatu w art. 91 ust. 1 stanowi, że „jeżeli rozpowszechniane, w tym również w prasie w rozumieniu prawa prasowego, materiały wyborcze, a w szczególności plakaty, ulotki, hasła i wypowiedzi lub inne formy prowadzonej w okresie kampanii wyborczej agitacji, zawierają informacje nieprawdziwe, kandydat na posła albo kandydat na senatora lub pełnomocnik wyborczy zainteresowanego komitetu wyborczego ma prawo wnieść do sądu okręgowego wniosek o wydanie orzeczenia zakazującego rozpowszechniania w kampanii wyborczej takich informacji, przepadku materiałów wyborczych zawierających takie informacje, nakazującego ich sprostowanie, publikację odpowiedzi na stwierdzenia naruszające dobra osobiste oraz nakazania przeproszenia osoby, której dobra zostały naruszone” . Inaczej postępowanie to reguluje jedynie ustawa o wyborze Prezydenta, która w art. 80 ust. 1 przewiduje, że „jeżeli plakaty, hasła, ulotki, wypowiedzi albo inne formy propagandy i agitacji zawierają dane i informacje nieprawdziwe, każdy zainteresowany ma prawo wnieść do sądu okręgowego wniosek o orzeczenie konfiskaty takich materiałów, wydanie zakazu publikowania takich danych i informacji, nakazanie sprostowania informacji, nakazanie przeproszenia pomówionego, nakazanie uczestnikowi postępowania wpłacenia kwoty do 50.000 złotych na rzecz instytucji charytatywnej, zasądzenie od uczestnika postępowania na rzecz wnioskodawcy kwoty do 50.000 złotych tytułem odszkodowania”.
W literaturze postępowanie to bywa rozumiane jako mające na celu ochronę dóbr osobistych w toku procesu wyborczego. Wydaje się jednak, że nazwa ta nie jest prawidłowa, ocena regulacji ustawowych nakazuje bowiem uznać, że na pierwsze miejsce wysuwa się tu prawidłowość przebiegu rywalizacji w ramach kampanii wyborczej i ochrona uczestników kampanii wyborczej przed nieprawdziwymi informacjami. Rozpatrując wnioski złożone w tym trybie sąd musi więc mieć na uwadze, że stoi na straży nie tylko - a może nawet nie przede wszystkim - dobra indywidualnego, ale też dobra publicznego, a wydane w sprawie orzeczenie ma nie jedynie rozstrzygać konkretny spór, ale i zapobiegać próbom naruszania wizerunku uczestników kampanii wyborczej, a przez to sprzyjać prawidłowemu przebiegowi rywalizacji wyborczej i zapobiegać zniekształceniu postaw wyborców. Sądowa ochrona dóbr osobistych w prawie wyborczym pełni więc także, poza charakterystycznymi dla ochrony cywilnoprawnej, rolę profilaktyczno-wychowawczą, mającą sprzyjać zagwarantowaniu zgodnego z prawem i zasadami uczciwej konkurencji przebiegu wyborów .
Podniesione przez nas zagadnienia jedynie w niewielkim stopniu wyczerpują kwestię zasad prowadzenia kampanii. Starałyśmy się skoncentrować na tych problemach, które dotyczą sposobu i dozwolonych form prowadzenia kampanii i które niejako definiują i wyznaczają granice kontaktu komitetów i kandydatów z wyborcami. Wskazane przez nas przykłady wskazują, że wyborcy są w pewnym stopniu chronieni przed nadmierną aktywności uczestników kampanii: przed rozpowszechnianiem nieprawdziwych informacji nieprawdziwymi, przed aktywnymi formami agitacji w czasie ciszy wyborczej. Czasem jednak ta ochrona okazuje się nieefektywna: jak np. zakaz prowadzenia agitacji przez rozpoczęciem kampanii.

 

 
« Wstecz


Dyskusja: "Zasady prowadzenia kampanii wyborczych w Polsce (współautorka: dr Anna Chmielarz)"
Data: Nazwa: Komentarz:
- Nie ma żadnych komentarzy -
Dodaj komentarz | Wyświetlić wszystkie komentarze